Το Ελεγκτικό Συνέδριο διερεύνησε με έκθεσή του κατά πόσο οι δημόσιοι φορείς αντιμετωπίζουν τα δημόσια έργα ως μακροπρόθεσμες επενδύσεις, διασφαλίζοντας τη λειτουργία και διαθεσιμότητά τους καθ’ όλο τον κύκλο ζωής τους στην έκθεσή του για τα έργα δημοσίων φορέων. Για το σκοπό αυτό:
Α. Εξετάστηκε η τρέχουσα οργάνωση των τεχνικών υπηρεσιών κατά τη διετία 2023-2024. Ελέγχθηκαν 20 τεχνικές υπηρεσίες 18 δημόσιων φορέωνως προς την οργάνωση, τη στελέχωση και την επίβλεψη των έργων, με στοιχεία από το τελευταίο τετράμηνο του έτους 2023, (συμπεριλαμβάνονται η Δ/νση Τεχνικών Υπηρεσιών της Περιφέρειας Κρήτης και της Περιφερειακής Ενότητας Ηρακλείου).
Β. Αξιολογήθηκεο εκ μέρους των φορέων αυτών προγραμματισμός νέων έργων, καθώς και ο προγραμματισμός και η εκτέλεση εργασιών συντήρησης. Επίσης εξετάστηκαν 149 συγκεκριμένα κατασκευαστικά έργα 45 φορέων , με συνολικό προϋπολογισμό περίπου 523 εκατομμύρια ευρώ από διάφορες πηγές χρηματοδότησης, κατηγορίες και ημερομηνίες σύναψης σύμβασης, σε βάθος έως και 30 ετών,(συμπεριλαμβάνονται η Περιφέρεια Κρήτης και οι Δήμοι Ηρακλείου,Μαλεβιζίου, Χερσονήσου, Μινώα Πεδιάδας, Δ/νση Τεχνικών Υπηρεσιών της Περιφέρειας Κρήτης και της Περιφερειακής Ενότητας Ηρακλείου) και
Γ. Διενεργήθηκε ξεχωριστός έλεγχος επί του τρόπου αξιοποίησης και συντήρησης δώδεκα ολυμπιακών εγκαταστάσεων.
Τα πορίσματα του ελέγχου:
«Πόρισμα I: Δεν υφίσταται ένα ολοκληρωμένο σύστημα συνολικής διαχείρισης της αξιοποίησης των έργων καθ’ όλο τον κύκλο ζωής τους. Η υποχρέωση αξιολόγησης της σκοπιμότητας και βιωσιμότητας των έργων και η ουσιαστική διαβούλευση με το κοινό ούτε προβλέπονται με ενιαία και πλήρη ρύθμιση σε επίπεδο κανονιστικού πλαισίου ούτε διενεργούνται κατά κανόνα από τους φορείς.».
«23. Διαπιστώθηκε ότι οι φορείς, στη φάση του προγραμματισμού, δεν τεκμηριώνουν επαρκώς τις αποφάσεις τους για την εκτέλεση δημόσιων έργων μέσω μελετών σκοπιμότητας και βιωσιμότητας. Επίσης, κατά κανόνα, δεν τεκμηριώνεται ότι πραγματοποιείται κατά τη φάση αυτή οποιαδήποτε στάθμιση αναφορικά με τη σκοπιμότητα των έργων, τα άμεσα και έμμεσα οφέλη για τους δημότες και την τοπική κοινωνία, τις επιπτώσεις στην τοπική οικονομία, την απασχόληση, την επιχειρηματικότητα, το περιβάλλον και την ποιότητα ζωής, καθώς και τις βελτιώσεις στις παρεχόμενες υπηρεσίες και υποδομές.».
«Έλλειψη ουσιαστικής διαβούλευσης 34. Από τον έλεγχο προέκυψε ότι οι ελεγχόμενοι φορείς δεν εφάρμοσαν οικειοθελώς πριν τη λήψη των αποφάσεών τους για τον προγραμματισμό και την εκτέλεση δημοσίων έργων οποιαδήποτε διαδικασία διαβούλευσης με το ευρύ κοινό και φορείς της κοινωνίας των πολιτών, όπως με εμπορικά, βιοτεχνικά και επαγγελματικά επιμελητήρια, επαγγελματικούς συλλόγους, περιβαλλοντικές οργανώσεις, τοπικούς εμπορικούς και επαγγελματικούς σύλλογοι και οργανώσεις κ.λπ..».
«Πόρισμα II: Δυσχέρειες παρουσιάσθηκαν κατά την αξιοποίηση ορισμένων ολυμπιακών ακινήτων. Στην πρόκλησή τους συνέβαλαν η απουσία σχετικού σχεδιασμού και οι αλλεπάλληλες μεταβιβάσεις της αρμοδιότητας αξιοποίησης».
«42. Σε αυτό το πλαίσιο, αναδεικνύεται η σημασία της αντιμετώπισης των δημοσίων έργων ως επενδύσεων με ορίζοντα τον κύκλο ζωής τους. ».
«43. Πλην όμως, δεν κατέστη δυνατή η ανεύρεση ενός τέτοιου ολοκληρωμένου σχεδίου στα αρχεία των αρμόδιων φορέων. Ο σχετικός φάκελος υποψηφιότητας της Αθήνας που συντάχθηκε και κατατέθηκε το 1997, περιείχε μόνο όμοιες για όλες τις εγκαταστάσεις, γενικόλογες προβλέψεις για τη μεταολυμπιακή αξιοποίηση. Επιπλέον, οι νόμοι 2730/1999 και 2947/2001 που εκδόθηκαν πριν από τους Ολυμπιακούς Αγώνες δεν αντιμετώπισαν το ζήτημα της μελλοντικής αξιοποίησης των μόνιμων ολυμπιακών υποδομών. Το ζήτημα της αξιοποίησης των ολυμπιακών ακινήτων και εγκαταστάσεων φαίνεται να απασχόλησε την ελληνική πολιτεία περισσότερο μετά την ολοκλήρωση των Ολυμπιακών Αγώνων της Αθήνας το 2004.».
«Πόρισμα III: Δεν έχει τεθεί σε λειτουργία ένα σύστημα συνολικής διαρκούς παρακολούθησης της συντήρησης των έργων. Δεν προγραμματίζονται κατά κανόνα συντηρήσεις και τακτικές επιθεωρήσεις, αλλά οι όποιες παρεμβάσεις λαμβάνουν χώρα κατόπιν αναφορών χρηστών ή έκτακτων βλαβών».
«51. Στη νομοθεσία υφίστανται σημαντικά κενά σχετικά με την καθιέρωση ενός ολοκληρωμένου προγράμματος συντήρησης των δημοσίων υποδομών και έργων. Κατ’ αρχάς, δεν προβλέπεται ρητά μια γενική υποχρέωση των φορέων να μεριμνούν για τη συντήρηση του συνόλου των υποδομών τους. Η μόνη σχετική πρόβλεψη που απαντάται, η υποχρεωτική συντήρηση του έργου από τον ανάδοχο κατά κανόνα για διάστημα 15 μηνών μετά την παραλαβή , δεν συνιστά ουσιαστική ρύθμιση για τη συνεχή και μακροπρόθεσμη φροντίδα του έργου καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής του.
- Επιπλέον, δεν έχει τεθεί σε λειτουργία μέχρι σήμερα ένα σύστημα καταγραφής των δημοσίων έργων ούτε, πολύ περισσότερο, ένα ολοκληρωμένο διαρκές σύστημα διαχείρισης και παρακολούθησης της συντήρησης αυτών.».
«54. Τέλος, δεν φαίνεται να υπάρχει ένας σαφής μηχανισμός με συγκεκριμένα αρμόδια όργανα και διαδικασίες για τη διενέργεια επιθεωρήσεων και για την έγκαιρη αναφορά και αποκατάσταση βλαβών και φθορών ανά κατηγορία έργων. Υφίστανται μόνο αποσπασματικές διατάξεις ή εγκύκλιοι, όπως για τη συντήρηση και επιθεώρηση των οδών, των φραγμάτων και των γεφυρών , την επιθεώρηση των σηράγγων και τον έλεγχο των ρεμάτων, οι οποίες όμως δεν συγκροτούν ένα συνεκτικό και ενιαίο σύστημα ρυθμίσεων.».
«59. Στη συντριπτική πλειονότητα των ελεγχθέντων φορέων δεν υφίσταται ολοκληρωμένη και τυποποιημένη διαδικασία προγραμματισμού των συντηρήσεων και κάλυψης των αναγκών λειτουργίας των έργων. Κατά κανόνα, ο προγραμματισμός συντήρησης περιορίζεται σε ετήσιο επίπεδο και αποτυπώνεται στο ετήσιο Τεχνικό Πρόγραμμα του φορέα, κυρίως για έργα οδοποιίας και συντήρησης σχολικών κτιρίων. Οι ανάγκες συντήρησης δεν καταγράφονται εκ των προτέρων με συστηματικό τρόπο, αλλά αντιμετωπίζονται αποσπασματικά, συνήθως κατόπιν επισημάνσεων και αναφορών προβλημάτων από πολίτες, χρήστες των υποδομών ή άλλους φορείς. Οι φορείς δε δεν διενεργούν τακτικές, προγραμματισμένες συντηρήσεις των παγίων τους αλλά περιορίζονται σε αποσπασματικές συντηρήσεις και αποκατάσταση φθορών κατόπιν έκτακτων ελέγχων, συνήθως μετά από αναφορές προβλημάτων από χρήστες.».
«Πόρισμα IV: Δεν έχουν θεσπιστεί δείκτες απόδοσης σε σημαντικές κατηγορίες έργων, ενώ οι φορείς δεν ορίζουν τέτοιους δείκτες στα επιμέρους έργα που υλοποιούν, με αποτέλεσμα να δυσχεραίνεται η αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους.».
Έχουν θεσπισθεί ορισμένοι δείκτες απόδοσης ιδίως για την παρακολούθηση έργων αστικών λυμάτων, ύδρευσης όσον αφορά την ποιότητα του νερού, επί κτιρίων όσον αφορά την ενεργειακή τους απόδοση και διαχείρισης στερεών αποβλήτων.
«79. Σε σημαντικούς, όμως, τομείς, όπως η οδοποιία, τα λιμενικά έργα, τα αντιπλημμυρικά έργα, τα αρδευτικά έργα και τα φράγματα, δεν υπάρχουν καθορισμένοι δείκτες, παρόλο που θα μπορούσαν να οριστούν.».
«Πόρισμα V: Κατά την εκπόνηση των μελετών δεν σταθμίζονται επαρκώς κίνδυνοι, όπως ακραία καιρικά φαινόμενα, γεωτεχνικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες.».
«84. Τα έργα εκ των πραγμάτων εκτίθενται σε πλήθος κινδύνων. Τα ακραία καιρικά φαινόμενα, οι πυρκαγιές, οι σεισμοί, η διαφορά της σύστασης του εδάφους, οι βανδαλισμοί, η περιβαλλοντική υποβάθμιση είναι μερικοί από αυτούς. Και ενώ οι κίνδυνοι αυτοί έχουν κατά κανόνα έκτακτο και απρόβλεπτο χαρακτήρα για βραχυπρόθεσμου χαρακτήρα σχέδια, δεν μπορούν να θεωρηθούν μη αναμενόμενοι για τα δημόσια έργα λόγω του μακροπρόθεσμου ορίζοντα της λειτουργίας τους.
- Επομένως, οι κίνδυνοι αυτοί πρέπει να εντοπίζονται και να αναλύονται ήδη από τη σύλληψη και τη λήψη απόφασης για την εκτέλεση του έργου μέχρι την ολοκλήρωσή τους. Η μη επαρκής εκτίμηση και πρόβλεψη των κινδύνων και αβεβαιοτήτων αυξάνει την ευπάθεια των έργων σε δυσμενείς εξελίξεις και απρόβλεπτα γεγονότα που μπορεί να διακόψουν ή να υποβαθμίσουν τη λειτουργία τους και να απαιτήσουν πρόσθετες επενδύσεις για αποκατάσταση ή αναβάθμιση.».
«88. Σε πολλές περιπτώσεις, διαπιστώθηκε παντελής έλλειψη στάθμισης κινδύνων στα τεύχη δημοπράτησης, ενώ σε άλλες περιπτώσεις η στάθμιση ήταν ελλιπής ή περιοριζόταν μόνο σε κινδύνους της φάσης κατασκευής, αγνοώντας κρίσιμους κινδύνους που ενδέχεται να ανακύψουν κατά τη λειτουργία και αξιοποίηση των έργων. Επιπλέον, συχνά δεν λαμβάνονταν ρητώς υπόψη σημαντικοί κίνδυνοι, όπως ακραία καιρικά φαινόμενα, βανδαλισμοί, γεωτεχνικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες. Σε ορισμένες δε περιπτώσεις διαπιστώθηκε ότι οι μελέτες ήταν παλαιές και μη επικαιροποιημένες, με αποτέλεσμα να βασίζονται σε παρωχημένα δεδομένα και να αδυνατούν εκ των πραγμάτων να εντοπίσουν και να αξιολογήσουν ορθά τους σχετικούς κινδύνους.».
«Παραδείγματα
1) Στη πλειονότητα των ελεγχθέντων αντιπλημμυρικών έργων δεν πραγματοποιήθηκε ρητή στάθμιση του κινδύνου ακραίων καιρικών φαινομένων και πλημμυρών. Μόνο σε μία περίπτωση είχε μελετηθεί η πλημμυρική τιμή με εικοσαετή ορίζοντα και είχε γίνει σχεδιασμός με περιθώρια ασφαλείας για ακραίες πλημμύρες. Σε ένα δε εκ των ελεγχθέντων αντιπλημμυρικών έργων παρουσιάστηκε περιστατικό πλημμύρας πλησίον του σημείου επέμβασης λίγους μόνο μήνες μετά την ολοκλήρωση των εργασιών κατασκευής, γεγονός που εγείρει ερωτήματα ως προς την επάρκεια της στάθμισης κινδύνων κατά τη μελέτη.
2) Σε έργο κατασκευής δικτύου αποχέτευσης ομβρίων η μελέτη δεν αξιολόγησε επαρκώς τον κίνδυνο υπερφόρτωσης του φυσικού αποδέκτη ποταμού σε περίπτωση αυξημένων βροχοπτώσεων, καθόσον βασίστηκε σε δεδομένα σχεδιασμού για βροχοπτώσεις με περίοδο επαναφοράς 10 ετών (Τ=10), χωρίς να λάβει υπόψη την πιθανή αύξηση της έντασης και συχνότητας ακραίων φαινομένων λόγω κλιματικής αλλαγής.».
«Πόρισμα VI: Δεν παρέχονται επαρκείς εγγυήσεις για την άσκηση ουσιώδους επίβλεψης, καθόσον οι τεχνικές υπηρεσίες είναι υποστελεχωμένες, ενώ διαπιστώθηκαν σε αρκετές περιπτώσεις ελλείψεις στην τήρηση ημερολογίων και ανακεφαλαιωτικών εκθέσεων, περιορισμένη παρουσία των επιβλεπόντων, ανεπαρκής τεκμηρίωση των ελέγχων ποιότητας και μη αξιοποίηση της δυνατότητας ανάθεσης της επίβλεψης σε εξωτερικούς φορείς.».
«Ελλείψεις στη λειτουργία των τεχνικών υπηρεσιών
- Οι τεχνικές υπηρεσίες είναι υποστελεχωμένες. Σε περισσότερους από τους μισούς από τους ελεγχθέντες φορείς, η πληρότητα κυμάνθηκε σε ποσοστά κάτω του 50%, ενώ σε τέσσερις εξ αυτών καταγράφηκε στελέχωση μικρότερη του 33% της προβλεπόμενης στον Οργανισμό τους. Επίσης, σε πολλούς φορείς η πλειονότητα των υπαλλήλων δεν έχει συμμετάσχει σε προγράμματα επιμόρφωσης. Ελάχιστοι δε έχουν συμμετάσχει σε σεμινάρια αναφορικά σχετικά με τις αλλαγές που επέφερε ο ν. 4782/2021 στις διαδικασίες επίβλεψης έργων.
- Επιπλέον, σε πολλούς φορείς δεν υφίστανται διακριτές εσωτερικές διαδικασίες λειτουργίας με σαφώς καθορισμένους ρόλους, καθήκοντα και κατανομή εργασιών για το προσωπικό. Στους περισσότερους φορείς δεν υπάρχουν διαφορετικά τμήματα για τον σχεδιασμό, την επίβλεψη και τον ποιοτικό έλεγχο των έργων, με αποτέλεσμα οι υπάλληλοι να επιφορτίζονται αδιακρίτως με τις σχετικές αρμοδιότητες, χωρίς σαφή καταμερισμό εργασίας. Ακόμα και σε φορείς όπου υπάρχει τυπικά μια οργανωτική δομή με κατανομή αρμοδιοτήτων, η υποστελέχωση συχνά οδηγεί στην πράξη σε αλληλοεπικάλυψη ρόλων και εργασιών μεταξύ των τμημάτων.
- Επιπλέον, σε πολλούς φορείς οι τεχνικοί υπάλληλοι των τεχνικών υπηρεσιών επιφορτίζονται και με άσχετα διοικητικής φύσεως καθήκοντα, όπως τη διαχείριση αιτημάτων δημοτών, τη σύνταξη και διεκπεραίωση γενικής αλληλογραφίας, την πρωτοκόλληση και αρχειοθέτηση εγγράφων, καθώς και τη συμμετοχή σε επιτροπές του Δήμου με μη τεχνικά καθήκοντα.
- Από τα στοιχεία που συλλέχθηκαν από τους φορείς σχετικά με την παρουσία των μηχανικών στον τόπο επίβλεψης των έργων κατά το τελευταίο τετράμηνο του 2023, προκύπτει ότι σε αρκετές περιπτώσεις η παρουσία τους ήταν ιδιαίτερα περιορισμένη. Συγκεκριμένα, καταγράφηκαν ποσοστά παρουσίας όπως 6%, 10%, 15%, 18%, 22% που αντιστοιχούν σε πολύ μικρό αριθμό ημερών παρακολούθησης των έργων σε σχέση με τις συνολικές ημέρες εκτέλεσής τους. Επιπλέον, ορισμένοι φορείς αδυνατούσαν να παρέχουν ακριβή στοιχεία για τον χρόνο παρουσίας των επιβλεπόντων, γεγονός που υποδηλώνει έλλειψη συστηματικής καταγραφής.».
Θα ήταν εξαιρετικά ενδιαφέρον αν στους φορείς που εξετάστηκαν συμπεριλαμβάνονταν και τα Υπουργεία αλλά και πλήθος Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίουπου εκτελούν πολύ μεγάλα έργα.
Τα συμπεράσματα αναδεικνύουν τις πολύ κακές συνθήκες στις οποίες σχεδιάζονται και εκτελούνται τα δημόσια έργα, με υπηρεσίες που κυριολεκτικά καταρρέουν.
«Κατά την εκπόνηση των μελετών δεν σταθμίζονται επαρκώς κίνδυνοι, όπως ακραία καιρικά φαινόμενα, γεωτεχνικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες.»,συμπεραίνει η έκθεση του ελεγκτικού συνεδρίου. Η διαπίστωση αυτή σε συνδυασμό με την έλλειψη του πολεοδομικού – χωροταξικού σχεδιασμού, το μπάζωμα των ρεμάτων, την αποξήλωση των δασών για ΑΠΕ και άλλες χρήσεις, οδηγούν στις καταστάσεις που βιώνουμε κάθε φορά που έχουμε ‘’ακραία καιρικά φαινόμενα’’ με απώλεια ανθρωπίνων ζωών και τεράστιες καταστροφές στο οικιστικό και φυσικό περιβάλλον.
